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     房屋征收拆迁中公共利益界定

本文试图从公共利益的原则特征、公共利益的域外比较、我国公共利益的实操性界定等方面揭示房屋征收及土地征用中公共利益的本来面目。

一、公共利益的法律规定

《宪法》第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”。

《土地管理法》第五十八条第一款第(一)项规定，国家因为公共利益需要使用土地的，可以依法收回国有土地使用权。

《城市房地产管理法》第二十一条规定，在特殊情况下，国家可以根据社会公共利益的需要，依照法律程序提前收回出让土地使用权。

《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”

第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议决定对《城市房地产管理法》作如下修改：在第一章“总则”中增加一条，作为第六条：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”

《循环经济促进法》第二十五条规定：“城市人民政府和建筑物的所有者或者使用者，应当采取措施，加强建筑物维护管理，延长建筑物使用寿命。对符合城市规划和工程建设标准，在合理使用寿命内的建筑物，除为了公共利益的需要外，城市人民政府不得决定拆除。”

显然，无论是房屋征收、集体土地征收，还是收回国有土地使用权和拆迁，都不可回避地需要回答一个共同的问题——“公共利益”。

二、公共利益确定的基本原则

公共利益具有极大的抽象性和不确定性，在美国，法庭对界定“公共利益”也是伤透脑筋，因为它涉及对价值矛盾因素的权衡。一方面，征收可以多种方式推进经济发展或其他公共价值；另一方面，征收使现有不动产所有者感到不安而产生抱怨。判断公共利益应当考虑国家发展目标、事业的公益性、受益对象的数量、效益与损害的比较、正当法律程序等因素。正因为如此，我国立法机关为了实现物权法高票通过的目标，在《物权法》中回避了公共利益的具体规定。但是，为了贯彻物权法的精神，实际操作又无法回避对公共利益的判断，司法审查亦无法回避对公共利益的界定。这既是重大的立法难题，也是重大的理论课题。公共利益就像诚实信用原则的判断一样，具有高度的抽象性、不确定性，因此对其进行原则分析来框定其本来面目。

1、受益主体不确定性原则

公共利益不能排除社会大众享用的机会，不能封闭于某个特定的“圈子”。所以。“公共”两字，往往指公众可以任意利用，或不排除公众使用，公众在数量上是个开放的概念，公共利益的受益人数的多寡，并非准确的数字可以表明，非特定、非明确是公共利益受益者在范围上的特点。受益主体具有不确定性，一个国家的每个社会成员都可能成为直接或间接的受益主体，这种间接的受益应当是客观存在的，而不是地方官员随意解释的。如果只有特定的主体成为受益人，那么就不能称得上公共利益了。例如，某市政府将一宗土地出让给某房地产开发公司，在该公司准备依法开发时，新任市长认为这里应当建成绿地，新任市长一句话便改变了开发商的命运，政府以公共利益为由收回了该土地使用权。之后，该开发公司依法向人民法院提起行政诉讼，人民法院进行审理时发现，该土地收回后的确建成绿地，但是该绿地成为一封闭别墅小区的一部分，显然，直接的受益主体仅为该别墅小区的居民，法院认为，受益人并非不特定主体，不符合公共利益的属性，判决撤销政府的收回土地使用权决定。在判断受益人时还应当兼顾社会公平，比如政府为了在每个社区建造社区服务站而需要征收房屋，就单个的征收行为来看，受益人为特定主体，但是，房屋征收的最终目的是在每个社区建造社区服务站，体现了社会公平，可以认为是公共利益。因此，公共利益是以受益主体是否确定为原则，以受益主体明确具体为例外。

2、公益明显原则

公共利益体现在维护国家安全、增加就业、增加税收、促进科教、经济发展、环境改善、提高生活水平、改变城市面貌、文物保护、公共福祉等方面。即使商业性开发也在某种程度上具有上述特征，但是，商业性的开发一般不被认为公共利益。这种逻辑性悖论的原因何在呢？笔者认为，公共利益具有明显的公益性，体现在明显地增加就业、明显地增加税收、明显地促进经济发展、明显地改善环境、明显地提高生活水平、明显地改变城市面貌、明显地有利于文物保护、明显地增加公共福祉等方面。例如，美国某州一企业申请政府为其征收土地，州议会认为该企业扩建之后可以增加五千个就业岗位，其具有显著的公益性，于是便批准了该征收法案。在我国对此存在错误认识：房地产开发虽然属于商业行为，但是，房地产开发可以增加就业、增加税收、改善城市面貌、增加房源，这些都属于公共利益。显然，这种观点将一般的公益性与公共利益划等号，缺乏对公共利益具有明显性特征的认识。

3、公益考量的全局性原则

根据现行法律规定，征收决定一般由县市人民政府作出，显然，县市人民政府在作出征收决定时应当判断是否属于公共利益，一般来讲，县市人民政府对公共利益的判断往往从地方的角度。但是，在一个地方属于公共利益，而在另一个地方未必属于公共利益。例如，经济较为落后的城市，招商引资显得紧迫，因此，为了招商引资而进行的房屋征收可以认为属于公共利益。而在经济发达的城市，完善和提高公共福利而进行的房屋征收可以认为属于公共利益，这就是公共利益的地域性。在强调公共利益地域性的同时，不能脱离一个国家的整体经济、社会发展进程。这里要质疑某些拆迁项目：深圳一些改革开放初期建造二十多层的高楼大厦被拆迁；22层98米高的无锡市第一人民医院综合楼，1997年12月底开工兴建，2000年9月底交付使用；2007年12月，无锡市第一人民医院整体搬迁，计划于2008年4月中旬爆破拆除。

考察过欧洲的人一定啧啧称道欧洲人民非常珍惜前辈所留下财产的精神，上百年乃至几百年历史的建筑物见证先辈的勤劳和智慧。具有巨大反差的诸如无锡爆破及深圳一些项目的拆迁，令人痛惜！虽然法律赋予县市人民政府对旧城改造作为公共利益的判断权，但是，县市人民政府在旧城改造中，对“旧城改造”是否作为公共利益进行判断时，不能仅仅从地方的视角，而且应当站在国家的整体经济发展水平、资源有限、环境保护、平衡发展的角度来作出判断。否则将成为人民的罪人！

4、公益的长期性原则

政府作出征收决定是对物权保护的突破，因此，政府征收属于谨慎之举，是否属于公共利益应当经得起时间的考验，对其判断应当具有长远性。对有限资源的利用应当考虑子孙后代，不能竭泽而渔。但是，由于我国干部考核制度存在先天性不足，一些地方主要官员急功近利，打着经营城市、储备土地的旗号，以公共利益为由，大肆拆迁，大拆大建，将有限的土地资源在其任期内用完用尽，谋取土地非法利益，并为个人功绩贴金；甚至与开发商勾结、权钱交易。例如，某市以修建临时绿地、属于公共利益为由，征收城市房屋并拆迁，绿地刚刚修建完毕，又变更规划成为房地产开发用地。刚刚修订的《城乡规划法》第七条规定“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。”长期性作为公共利益判断的原则并不排除其具有的时效性，同样一个项目，在此时为公共利益，而在彼时就可能不是公共利益。经济欠发达地区在一个时期，招商引资、发展经济成为政府的主要任务，那么，为此而征收房屋拆迁就属于公共利益。但是，当从经济欠发达发展为经济发达地区时，一般不宜为企业动用征收权。

5、内涵的稳定性兼有变动性原则

公共利益的内涵具有相对稳定性，但是在一定条件下，非公共利益可以转化为公共利益。一些纯粹的商业项目所需土地只能通过自由市场实现，参照国外通行做法，非因公共利益的需要，拆迁国有土地上单位、个人房屋的，建设单位应当与房屋所有权人按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议。当事人自愿拆迁使社会资源达到最佳配置。虽然《物权法》规定，因公共利益的需要，可以征收和征用，但是，不排除因商业性开发通过协商进行拆迁的制度。当事人之间的交易活动，一般情形，政府不宜强行干预。例如，某开发商认为某一块土地具有开发的价值，一般而言，政府不宜通过公权力实现开发商的利益，开发商应当通过与被拆迁人协商解决补偿。然而，在实践中，当一个拆迁项目的绝大部分通过协商解决补偿后，仍少量被